La (siempre pendiente) red de garantía de ingresos mínimos

En este Tema del Mes, se analizan las prestaciones que tratan de garantizar un nivel mínimo de protección social a toda la ciudadanía, desde la protección al desempleo al ingreso mínimo, con sus luces y sus sombras, y se plantean caminos para crear un sistema de protección social que permita salir de la exclusión y promover la inserción sociolaboral.

Los sistemas de protección social avanzados tienen en la red de garantía de ingresos mínimos un suelo de protección social que debe servir para proveer a todos las personas en situación de necesidad de un mínimo vital desde el que evitar las situaciones de exclusión e impulsar los procesos de inserción social y laboral.

Una red dual, fragmentada e incompleta

Nos centraremos en este caso en la red de garantía de ingresos mínimos destinada a proteger a las personas en edad activa y sus familias. Esta red se ha construido tradicionalmente desde un marco de acción fragmentado e incompleto.

Desde el Estado central, a través de los subsidios de desempleo exclusivamente orientados a proteger a quienes pierden su trabajo y agotan (o no tienen derecho) a prestaciones contributivas por este riesgo. Y cabría añadir también las prestaciones familiares no contributivas en forma de asignaciones por hijo a cargo.

Desde las rentas mínimas puestas en marcha por las comunidades autónomas, diseñadas en un principio para proteger a los colectivos de personas en riesgo de exclusión social.

Con el tiempo ambos ámbitos, conscientes de sus limitaciones, han intentado ampliar progresivamente sus respectivas coberturas, aunque de forma descoordinada entre ellos. El sistema de desempleo amplió tímidamente su campo de actuación a algunos colectivos que podrían considerarse en situaciones más próximas al riesgo de exclusión, como el caso de las personas liberadas de prisión. Las rentas mínimas hicieron lo propio incorporando programas de inserción laboral a una parte de sus beneficiarios, conscientes de que la plena inclusión requiere la autonomía económica que se logra principalmente mediante un trabajo digno.

El mapa de cobertura alcanzado por esta red ha sido sin duda elogiable, pero claramente insuficiente. Sería injusto no reconocer el esfuerzo realizado por todas las administraciones, sus hombres y mujeres empleados públicos y las entidades sociales que durante décadas se han dedicado a proteger a quienes nadie más atendía. Pero con la misma claridad hemos de señalar los evidentes problemas de coordinación que se han dado entre ellos, los solapamientos y las lagunas de desprotección que continúan sin atención.

El punto de mayor cobertura alcanzado por esta red dual ha coincidido con los efectos más graves de la crisis financiera iniciada en 2008. Un elemento positivo de la dinámica de protección conseguida es que, aún de forma intuitiva (porque se carece de un mecanismo expreso de coordinación administrativa entre el Estado central y comunidades autónomas), ha sido capaz de ofrecer una cierta continuidad en la protección social durante la crisis económica. Entre los elementos negativos destaca la insuficiencia de la cobertura con graves lagunas de desprotección y la fragmentación en la atención (principalmente debido a las diferencias entre prestaciones y territorios en los requisitos de acceso, cuantías y duración de las prestaciones).

Así, los subsidios de desempleo fueron los que soportaron durante la crisis el grueso de la protección frente al fenómeno del paro, mayoritariamente cuando las personas beneficiarias agotaban su prestación contributiva. Entre 2010 y 2014 cada año se protegió con estos subsidios a cerca de 1,5 millones de personas desempleadas y sus familias. No obstante, más de un millón de personas en paro no tuvieron ninguna prestación por desempleo durante la crisis.

Por su parte, las rentas mínimas de las comunidades autónomas registraron su mayor cobertura cuando comenzó a reducirse el número de subsidios por desempleo, en muchos casos por agotamiento de estos. Entre 2015 y 2017 las rentas mínimas protegieron así cada año a más de 300.000 familias en las que residían cerca de 800.000 personas. Sin embargo, durante la crisis cerca de 775.000 hogares se mantuvieron sin ingresos de ningún tipo y sin acceso a prestaciones sociales.

En un plano de actuación propio, al margen del ciclo económico y la evolución registrada por las prestaciones anteriores, cabe señalar también las prestaciones familiares no contributivas por hijo a cargo. Estas prestaciones son reconocidas por el Estado central y han tenido tradicionalmente una cobertura muy estable en el tiempo, caracterizada por un número muy alto de personas beneficiarias pero que reconoce cuantías generalmente muy bajas. Cabe distinguir dos grades grupos de prestaciones, las asignaciones por hijo a cargo o menor sin discapacidad (800.000 prestaciones anuales) y las asignaciones por menor o hijo a cargo con discapacidad superior al 65% (200.000 prestaciones anuales). No obstante, las bajas cuantías reconocidas mayoritariamente en el caso de hijos o menores acogidos sin discapacidad no evitan que nuestro país tenga una de las tasas de pobreza infantil más alta.

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Enrique Martín-Serrano Jiménez

Doctor en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid
Representante de CCOO en INSS, IMSERSO y el Consejo Económico y Social de España