Financiación autonómica: una propuesta en la buena dirección (y II)
La propuesta de reforma del sistema de financiación autonómica ha despertado reacciones negativas tan inmediatas que buena parte de ellas se plantearon incluso antes de conocerse su contenido.
Las objeciones “de forma” chocan con el itinerario tradicional de reforma: presión de Cataluña y negociación inicial bilateral. A la propuesta consiguiente le siguen protestas por presuntos agravios comparativos y reuniones bilaterales con todas las comunidades autónomas. Se debate posteriormente en el Consejo de Política Fiscal y Financiera y se aprueba en el Parlamento por mayoría absoluta. Estos trámites son los previstos también para este proceso.
El Gobierno, en cualquier proyecto de ley, negocia previamente con interlocutores sociales y políticos. Es normal que, en este caso, lo haga con la comunidad tradicionalmente más activa en las demandas federalizantes. Imaginemos que hubiera negociado previamente con las demás comunidades, como hará antes de concretar el proyecto de ley que enviará al Congreso.
Por ejemplo, que con Andalucía pactara un beneficio respecto al sistema vigente superior al que se reconociera a Cataluña y se garantizara un 20% más de los 400 millones de euros de aumento solicitados por su presidente. A la Comunidad Valenciana se le ofreciera más del doble de lo que exigía el Gobierno valenciano anterior. A Cantabria que, siendo la comunidad más beneficiada por habitante, no viera disminuir sus ingresos. A las comunidades menos beneficiadas por el sistema actual, reducir en hasta dos tercios la distancia respecto al territorio que presenta la mayor financiación por habitante y acercarlas notoriamente a la media, etc.
Además de la quita de deuda y otras mejoras como la agilización del sistema de entregas para pasar a recaudar en tiempo real y no tener que esperar dos años. En suma, una mejora de recursos generalizada e inmediata respecto a la situación actual. Con esos datos, la propuesta del gobierno, el acuerdo parecería bastante probable.
Hemos visto en análisis de algunos medios y en declaraciones afirmaciones sorprendentes. Por ejemplo, que “Cataluña recibirá un 410% más de financiación extra que Castilla y León, un 185% más que Extremadura o un 167% más que Galicia” … o que “cada madrileño recibirá un 60% menos que cada catalán”.
No es fácil encontrar la fuente de tales afirmaciones. Busquemos una no sospechosa de progubernamental como FEDEA: compara la financiación efectiva en euros por habitante ajustado a competencias homogéneas y las diferencias se reducen sustancialmente: un 5% más que Madrid, un 7% más que Extremadura, un 10% más que Castilla y León o Galicia.
Madrid se queja porque dice que es la que más aporta y recibe menos que Cataluña. El discurso es incoherente con la crítica a que se hable de territorios y no de personas, que son las que efectivamente pagan los impuestos y reciben las prestaciones. Y con la oposición al principio de ordinalidad al reivindicar que si aporta más debe recibir más.
“La ordinalidad es intragable”, se dice, porque “se carga la progresividad fiscal”. No es cierto. Las regiones con mayor capacidad tributaria (Madrid, Cataluña y Baleares) aportan y las de menor capacidad, reciben. El sistema propuesto es solidario y progresivo. Sin fondo de solidaridad la brecha sería de 71,7 puntos: del 62,9% (sobre la media del 100%) al 134,6%. Con el sistema actual, va del 94,2% al 126,3%. Con la propuesta, la diferencia se estrecharía entre el 96,1% y el 111,1%. De 32 puntos a solo 15.
Estamos hablando de un fondo para garantizar los mismos servicios a todas las personas, independientemente de su territorio. Las comunidades con mayor capacidad aportan parte de los ingresos que recaudan a cubrir necesidades de las de menor capacidad. Parece injusto que aquellas queden con menos recursos para dar servicios que las que reciben la compensación redistributiva. Pueden quedarse igual, pero nunca peor. Tan lógico que el Tribunal Supremo alemán estableció en 1999 límites a la redistribución solidaria de recursos entre territorios en la dirección de la ordinalidad.
Por ello ha de caminarse, como hace la propuesta de reforma, hacia igualar los recursos por habitante (ajustados según aproximaciones al coste de los servicios) con respeto de la ordinalidad. Al partirse de la situación anterior y no querer perjuicio para nadie, el acercamiento ha de ser gradual.
Podría tener sentido un fondo de nivelación transitorio en favor de las comunidades que quedan todavía por debajo de la media. El nuevo fondo climático que se crea destina dos tercios de sus mil millones a las comunidades mediterráneas. El fondo rompe con el objetivo simplificador de la reforma, pero consigue primar a las comunidades actualmente más perjudicadas (Comunidad Valenciana, Murcia y Andalucía) y a Cataluña. Hábil maniobra que reduce las diferencias entre comunidades y contenta a uno de los huesos más duros de roer en la negociación. Hay que reseñar que Madrid es, cuantitativamente, de las mayores beneficiarias del fondo.
El instrumento redistributivo específico es el Fondo de Compensación Interterritorial al que las tres comunidades más ricas no tendrán acceso. Sería deseable que sus apenas 500 millones se incrementaran de forma relevante para ganar eficacia.
Las comunidades autónomas podrán solicitar recibir una parte de la recaudación del IVA generada por las pymes en su territorio. La medida promueve la corresponsabilidad fiscal de las comunidades y su mayor implicación en el control del IVA, lo que ha de considerarse positivo. Es previsible que beneficie fundamentalmente a Catalunya, por su estructura económica y porque es posible que sea la única interesada en solicitarlo. Pero la opción se abre con carácter general.
Quedan cuestiones pendientes, como ajustar los cálculos de las cantidades estimadas a la recaudación normativa actual de las distintas comunidades o especificar el mecanismo de armonización para evitar dumping fiscal en determinados impuestos, sin anular la autonomía tributaria. Y otros debates como si debiera garantizarse que los fondos de igualación de servicios se destinarán a ellos y no a otros gastos; o que los incrementos de transferencias se acompañen de reformas fiscales pendientes que hagan pagar más a quienes ahora lo hacen en menor medida que la debida.
En todo caso, no parece tener sentido que, tras tantos años de caducidad del modelo anterior, con todas las autonomías pidiendo más recursos y con capacidad para hacerlo por la buena marcha de la recaudación, con una propuesta en la buena dirección y ganancias generalizadas, no haya posibilidad de un acuerdo para reformar el sistema de financiación autonómica.
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Rector emérito de la UNED. Coordinador de la Plataforma por la Justicia Fiscal; miembro del patronato de Economistas sin Fronteras; y de la junta directiva de Economistas frente a la crisis.
