Financiación autonómica: una propuesta en la buena dirección (I)
Tras doce años de espera, al fin tenemos una propuesta de reforma del sistema de financiación autonómica sobre la mesa. Hay consenso en la necesidad de actualizarlo porque, como señalaba en 2017 la correspondiente comisión de expertos, el actual sistema es opaco, poco inteligible y genera diferencias significativas de financiación que no siempre se explican por necesidades de gasto o capacidad fiscal.
El tema es importante. No se trata de un debate académico alejado de los problemas de la gente ni de una simple cuestión entre nacionalismos o territorios. Estamos hablando del derecho de ciudadanía a que el acceso a los derechos constitucionales de carácter social sea razonablemente semejante independientemente del territorio de residencia. Recordemos que sanidad, educación, vivienda o servicios sociales son competencias fundamentalmente autonómicas.
El retraso en abordar esta reforma ha motivado que el aumento de la recaudación apenas haya incrementado la parte de las comunidades autónomas, que han visto como se incrementaba su insuficiencia presupuestaria, su endeudamiento y sus diferencias relativas y como se deterioraban buena parte de los servicios públicos de su competencia (aunque, en muchos casos, no solo por esa causa).
Por lo tanto, debemos congratularnos de que este gobierno se haya atrevido a poner una propuesta sobre la mesa, a pesar de la complejidad del debate y de las dificultades derivadas del clima político. Confiemos en que, más allá de los gritos y la retórica, sea posible ahora un debate serio sobre el fondo.
El objetivo del sistema es redistribuir los recursos de forma que cada comunidad reciba, idealmente, la misma cuantía en proporción a su población ajustada: es decir, a la población real de cada territorio, ponderada por variables que influyen en el coste de prestar los servicios públicos básicos como el envejecimiento o la dispersión geográfica.
Entre las novedades, en las variables educativas se introducen dos nuevos criterios, el número de habitantes de entre 18 y 24 años y los alumnos universitarios desplazados; en la de servicios sociales habrá dos tramos, la población mayor de 65 años (hasta 79 y mayores de 80) y el número de parados sin prestación. También se prevén mejoras para las comunidades más despobladas. En las negociaciones, cada Comunidad intenta que sea mayor el peso de las variables que le favorecen y el resultado final resulta del equilibrio entre los distintos intereses.
Para favorecer el acuerdo, en todas las reformas se ha aplicado el principio de que nadie pierda con el nuevo sistema en relación con el anterior. Y ello ha exigido siempre que se pongan más recursos en el reparto para que cuadren las cuentas. En el modelo ahora propuesto las comunidades autónomas contarán con cerca de 20.975 millones de euros más que en el vigente.
Evidentemente, esos recursos asignados ahora a las comunidades se detraen de los disponibles por la Administración General del Estado. El fuerte incremento recaudatorio observado en los últimos años permite un margen de “generosidad” para la reforma. Sin perjuicio de la necesidad de las reformas fiscales que posibiliten que paguen quienes actualmente contribuyen por debajo de lo que debieran.
El modelo pretende ser más transparente, eliminando aquellos fondos, distorsionadores y opacos, que intervenían en el reparto del sistema, tal como recomendaba la citada comisión de expertos.
Se reducen las distancias en la financiación per cápita de los territorios. Actualmente, rondan los 1.500 euros entre la mejor y peor financiada (Cantabria y Murcia respectivamente), y el nuevo esquema pretende reducirlas hasta los 477 euros. Cantabria y Extremadura recibirían una transferencia específica para evitar que pierdan con el nuevo sistema. Con este ajuste, las diferencias se situarían en 700 euros, la mitad que la brecha actual.
El resultado es que todas las comunidades autónomas tendrían más recursos tras la reforma (+16,4% en promedio) desde el 2,1% de recursos adicionales que tendría La Rioja al 28,3% que aumentaría la Región de Murcia. Como es lógico, las que tradicionalmente estaban infra financiadas (Comunidad Valenciana, Murcia, Castilla-La Mancha y Andalucía) son las que más han de ver incrementados sus recursos, mientras que las que estaban más beneficiadas (La Rioja, Cantabria y Extremadura) ahora lo serán menos.
Sin duda, el ideal sería que la reducción de las diferencias llegara al 100%. El problema es que partimos de una situación muy desigual y que queremos que nadie pierda. Con esas condiciones, matemáticamente, solo es posible hacer desaparecer la desigualdad con una inyección muy superior de recursos que, entonces sí, pondría en peligro las necesidades de financiación de la administración central para obligaciones tan importantes como las pensiones o el pago de intereses de deuda y presiones crecientes en el gasto en defensa, así como en los ajustes de estabilidad financiera.
Como puede verse, estamos ante una continuidad del modelo vigente con correcciones fundamentalmente positivas. Nada que ver con el escenario catastrofista que se dibujó a partir del pacto entre PSC y ERC. Ni hay cupo, ni tendencias confederales, ni fragmentación de la Agencia Tributaria.
En este último aspecto se apuesta en la dirección correcta por la gestión en red de la Agencia Tributaria Estatal, con la implicación de las comunidades autónomas. Un camino que debería culminar con la creación de Consorcios Tributarios en aquellas comunidades que quieran asumir más responsabilidad en la gestión.
La reforma parece por tanto necesaria, oportuna y globalmente bien orientada. Sin embargo, ha desatado tan fuerte oposición que parece improbable que encuentre los apoyos necesarios para su aprobación.
Se critica la forma (el pacto previo con ERC) y el fondo (beneficios presuntamente exagerados de Cataluña y falta de equidad, entre otros agravios).
Será necesaria una próxima segunda parte para analizar las razones –y sinrazones– de esas discrepancias.
Rector emérito de la UNED. Coordinador de la Plataforma por la Justicia Fiscal; miembro del patronato de Economistas sin Fronteras; y de la junta directiva de Economistas frente a la crisis.
