Las olvidadas y poco evaluadas políticas activas de empleo
El ciclo alcista macroeconómico y la tendencia alcista en los datos de empleo en este periodo pospandémico ocupan grandes titulares que relegan otro tipo de indicadores e, incluso, importantes reformas normativas que pasan casi inadvertidas entre el fragor informativo.
La persistencia de un importante número de personas excluidas del ámbito laboral, especialmente entre la población activa de más edad, ensombrece, en parte, la buena marcha del empleo en España, más aún tras la diferenciación de las políticas públicas tras la pandemia.
Precisamente, entre los objetivos de la Ley de Empleo aprobada en 2023 figura el diseño de respuestas al paro cronificado de personas trabajadoras mayores.
Es también uno de los compromisos adquiridos en el Componente 23 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) que supuso el desembolso de ingentes fondos provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación.
El catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Carlos Mellado, entonces dijo de ella: «Una ley que aparece como necesaria e incluso socialmente deseable».
Así es, porque pone en positivo el reverso del derecho constitucional al trabajo. Recuerda la obligación de los poderes públicos de permitir su ejercicio efectivo a colectivos especialmente desfavorecidos que verán mejorar su situación de cumplir este mandato.
A modo enunciativo, parece un avance significativo el establecimiento de una cartera de servicios comunes a todo el territorio nacional[1] y compromisos que faciliten el acceso a un trabajo decente. Esto supone, itinerarios y perfiles individualizados, asesoramiento continuado para las personas demandantes de empleo, así como la información, identificación de necesidades empresariales y gestión de ofertas.
Todo ello, en función de la necesidad de la elaboración y aplicación de un marco estratégico coherente y global para los empleadores en estrecha colaboración entre el Sistema Nacional de Empleo y los diferentes Servicios Públicos de Empleo autonómicos.
En tanto se tramitan los desarrollos reglamentarios que desplieguen los efectos de la ley, en 2025, el Consejo de Ministros aprobó algunos de los instrumentos de planificación y coordinación del Sistema Nacional de Empleo: La Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2025-2028[2] y el Plan Anual para el Fomento del Empleo Digno para 2025 (BOE 31/07/2025).
Conviene valorar estos instrumentos de las políticas activas orientadas a personas desempleadas de larga duración o de más edad, citadas en el Anexo III de la estrategia, que contempla medidas en materia de empleo, formación, condiciones de trabajo y Seguridad Social.
Segrega la inversión que debe servir para mejorar la situación de personas mayores de 52 años y de 45 beneficiarias del subsidio por desempleo, con la garantía de la elaboración de un perfil individualizado que les permita acceder a oportunidades de empleo, emprendimiento o formación.
En la parte diagnóstica, a partir de los últimos datos recogidos en la EPA del tercer trimestre de 2025 (Encuesta de Población Activa. INE), el 57% de las personas demandantes de empleo tienen más de 45 años. Además, este colectivo de edad agrupa el 75% del paro de larga duración. Los datos por sexos agravan la situación de la mujer, representando el 61,76% del total.
La intermediación de los servicios públicos en septiembre de 2025 (SEPE) originaron 606.662 colocaciones para el segmento de edad mayores de 45 años, del total de 2.053.661. De ellas, 8.357 se han producido con oferta previa en demanda activa (un 3,17%), mientras que 9.070 han sido con oferta previa en demandas inferiores a 180 días (un 1,27%). Por tanto, se colige un margen de mejora evidente.
Las razones que pueden explicar esta situación resultan diversas, pero resaltan algunas que permiten una aproximación a este análisis:
En primer lugar, España invierte en políticas activas de empleo un 1,5% menos del PIB que la media UE –relativo a 2022 (Eurostat)–. La ratio de inversión por persona evidencia aún más esta brecha, al centrarse, principalmente, en prestaciones por desempleo.
En este sentido, los recursos destinados a orientación de las personas y prospección de las necesidades empresariales distan también de suficiencia apropiada.
La red de Centros Públicos de Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación para el Empleo (COE) está compuesta por 20 centros independientes gestionados por las diferentes comunidades autónomas y un centro estatal.
Existen multitud de retos entrelazados que requieren una respuesta de mayor contundencia a la hora de poner en el centro esa experiencia y conocimiento posibilitadora del desarrollo de una vida digna
La ratio de orientadores por demandantes de empleo varía sustancialmente entre comunidades y, a pesar de los refuerzos puntuales de carácter autonómico, la inestabilidad de los programas propicia el bajo nivel de eficacia. Este es uno de los retos fundamentales a abordar a raíz de la Ley de Empleo y la Estrategia de Apoyo Activo al Empleo.
Sin embargo, existen elementos cualitativos que ayudan a complementar la valoración. A modo de ejemplo, la situación en la que se encuentran las vacantes laborales, los incentivos a la contratación y los retos laborales ante las transiciones.
Respecto a las vacantes, una revisión estadística proporciona alguna respuesta sobre el relato imperante. Trimestre a trimestre, la Encuesta Trimestral de Coste Laboral (Encuesta Trimestral de Coste Laboral. INE) manifiesta que, excepto en la Administración Pública, oscila en torno al 90% el número de empresas que motivan la ausencia de vacantes en «no necesitar ningún trabajador».
Por otra parte, hay que mencionar la limitada efectividad de los incentivos a la contratación, que en muchos casos no logran generar empleo adicional, especialmente cuando no están suficientemente focalizados[3].
Aterrizar el marco teórico a la realidad depende en gran parte del diálogo social territorial. La amenaza constante de supresión o limitación por parte de ciertas opciones políticas reaccionarias también tienen consecuencias, sobre todo, en el desarrollo de proyectos de vida de las personas de más edad.
Finalmente, la transición ecológica y digital supone un reto de primera magnitud para estos segmentos poblacionales. Los necesarios cambios en la forma de producción y consumo, así como la celeridad requerida, ponen en una encrucijada la visión y necesidad de políticas activas de empleo que no solo posibiliten la empleabilidad, sino un acompañamiento formativo adaptado con carácter permanente.
La dispersa política industrial del país necesita una revisión profunda. En esa dirección, el Anteproyecto de Ley[4] (actualmente en tramitación), se alinea con las políticas de activación, de manera programática, en los principios rectores de la ley, cuyo objetivo general es establecer la ordenación y desarrollo del sector industrial en aras del interés general. Para ello, se pretende desarrollar el talento, la recualificación profesional y el empleo de calidad en esa doble transición que afronta la industria.
En definitiva, existen multitud de retos entrelazados que requieren una respuesta de mayor contundencia a la hora de poner en el centro esa experiencia y conocimiento posibilitadora del desarrollo de una vida digna, en todas las edades y de una forma justa.
[1] Capítulo I del Título IV de la Ley 3/2023 desarrollado por el Real Decreto 438/2024, de 30 de abril.
[2] Real Decreto 633/2025 (BOE 16/07/2025).
[3] Conclusiones Políticas Activas de Empleo. Jornada organizada por FEDEA con el Consejo General de Economistas de España (07/11/2025).
[4] BOCG 20/12/2024.
Graduado social
